Die Wirkung von GRW-Investitionszuschüssen – ein Beitrag zum Aufholprozess?
Matthias Brachert, Eva Dettmann, Lutz Schneider, Mirko Titze
Wirtschaftsdienst,
Konferenzband "30 Jahre Deutsche Einheit", März
2021
Abstract
Die Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur“ (GRW) ist das wichtigste regionalpolitische Programm in Deutschland und wurde nach der Wiedervereinigung in großem Umfang zur Unterstützung des wirtschaftlichen Transformationsprozesses in den neuen Bundesländern eingesetzt. Ein Überblick über nationale und internationale kausalanalytische Studien zur Wirkung von Investitionszuschüssen zeigt, dass solche Programme positive Effekte auf die Entwicklung insbesondere von Beschäftigung und Einkommen haben. Nicht nur die geförderten Betriebe profitieren von der Unterstützung, sondern die Regionen insgesamt. Auch wenn die Studien nicht bis in die frühen 1990er Jahre zurückreichen, kann man daraus schließen, dass die GRW zur wirtschaftlichen Entwicklung in Ostdeutschland beigetragen hat – und zum Aufholprozess.
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Zu den betrieblichen Effekten der Investitionsförderung im Rahmen der deutschen Regionalpolitik
Matthias Brachert, Eva Dettmann, Mirko Titze
Wirtschaft im Wandel,
Nr. 1,
2020
Abstract
Die Wirtschaft in den Industrieländern unterliegt einem ständigen Anpassungsdruck. Wichtige aktuelle Treiber des Strukturwandels sind vor allem die Globalisierung, der technologische Fortschritt (insbesondere durch Digitalisierung und Automatisierung), die Demographie (durch Alterung und Schrumpfung der Bevölkerung) und der Klimawandel. Von diesem Anpassungsdruck sind jedoch die Regionen in Deutschland sehr unterschiedlich betroffen. Regionalpolitik verfolgt das Ziel, Regionen bei der Bewältigung des Strukturwandels zu unterstützen. Ein besonderer Fokus liegt dabei auf Regionen, die ohnehin durch Strukturschwächen gekennzeichnet sind. Die aktuelle Regionalförderung in Deutschland basiert im Wesentlichen auf der Förderung von Investitionen von Betrieben und Kommunen. Die Evaluierung dieser Programme muss integraler Bestandteil der Regionalpolitik sein – schließlich stellt sich immer die Frage nach einer alternativen Verwendung knapper öffentlicher Mittel. Eine Pilotstudie für Sachsen-Anhalt zeigt, dass die im Rahmen der Regionalpolitik gewährten Investitionszuschüsse einen positiven Effekt auf Beschäftigung und Investitionen der geförderten Betriebe haben; bei den Investitionen allerdings nur für die Dauer des Projekts. Effekte der Förderung auf Umsatz und Produktivität von Betrieben in Sachsen-Anhalt waren nicht nachweisbar.
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Expertisen zur Evaluation der Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur“ (GRW) in Sachsen-Anhalt
Matthias Brachert, Claudia M. Buch, Eva Dettmann, Gerhard Heimpold, Mirko Titze, Antje Weyh
IWH Online,
Nr. 2,
2018
Abstract
Investitionszuschüsse im Rahmen der Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur“ (GRW) haben eine hohe Bedeutung im Rahmen der Wirtschaftsförderung des Landes Sachsen-Anhalt. Die Ziele der GRW-Förderung in Sachsen-Anhalt umfassen den Aufbau einer breitgefächerten, modernen Wirtschaftsstruktur, die Modernisierung und Erneuerung des Kapitalstocks, die Steigerung der Arbeitsproduktivität und die Schaffung neuer wettbewerbsfähiger Arbeitsplätze. Die vorliegenden drei Expertisen evaluieren diese Förderung mit Blick auf die GRW-Landesregeln, den Zusammenhang zwischen den wirtschaftspolitischen Maßnahmen und deren Wirkung sowie die Beschäftigungseffekte als einen Schwerpunkt der gewerblichen Förderung.
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Evaluierung des Einsatzes von Fördermitteln im Rahmen der Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur“ (GRW) in Thüringen für den Zeitraum 2011 – 2016
Matthias Brachert, Hans-Ulrich Brautzsch, Eva Dettmann, Alexander Giebler, Peter Haug, Gerhard Heimpold, Mirja Meyborg, Esther Schnabl, Lutz Schneider, Thomas Stahlecker, Mirko Titze, Andrea Zenker
IWH Online,
Nr. 1,
2018
Abstract
Die Investitionszuschüsse im Rahmen der Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur“ (GRW) stellen nach wie vor das quantitativ bedeutendste Förderinstrument mit explizit regionaler Zielsetzung in Deutschland dar. Das Oberziel dieses Programms besteht in der Reduzierung regionaler Disparitäten. Es soll damit einen Beitrag zu dem im Grundgesetz Artikel 72(2) verankerten Ziel der Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse im Bundesgebiet leisten. Auf der Mikroebene, d. h. der Ebene der Betriebe, zielt die GRW auf die Schaffung und Sicherung dauerhafter und hochwertiger Arbeitsplätze. Dadurch sollen – so das Ziel auf der Makroebene – strukturschwache Gebiete Anschluss an die allgemeine Wirtschaftsentwicklung in Deutschland halten und nicht dauerhaft zurückfallen.
Die Eckpunkte für den Einsatz dieses Programms legen der Bund und die Länder im GRW-Koordinierungsrahmen fest. Jedoch können die Länder weitere Eingrenzungen gegenüber diesen allgemeinen Regelungen vornehmen, um auf die regionalspezifischen Bedingungen vor Ort Rücksicht zu nehmen.
Mit dem Koalitionsvertrag für die 18. Legislaturperiode auf der Bundesebene wurde die Aufgabe einer Weiterentwicklung eines Systems der Förderung strukturschwacher Regionen festgelegt (vgl. CDU, CSU und SPD 2013). Die Weiterentwicklung des Fördersystems wird vor allem deshalb notwendig, weil sich die finanzpolitischen und beihilferechtlichen Rahmenbedingungen – insbesondere in den neuen Ländern – in naher Zukunft weiter verändern werden (Auslaufen der Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen, Greifen der Schuldenbremse, Einschränkung der Fördermöglichkeiten durch das EU-Beihilferecht). Erste Überlegungen zur Anpassung des Fördersystems sehen im Kern eine reformierte GRW vor, die im Zusammenspiel mit wirtschaftsnahen Förderprogrammen (vornehmlich FuE- sowie KMU-Programme des Bundes) sowie nicht unmittelbar wirtschaftsnahen Förderprogrammen (bspw. Städtebauförderung) zum Einsatz kommen soll. Eine Empfehlung für die reformierte GRW lautet, die bisherigen Fördervoraussetzungen (insbesondere Primäreffekt, besondere Anstrengung, Begrenzung der Förderung pro Arbeitsplatz) auf den Prüfstand zu stellen und verstärkt Augenmerk auf Netzwerkbildung, Forschungs- und Innovationsförderung zu richten (vgl. GEFRA, RUFIS 2016).
In der jüngeren Vergangenheit ist das Bewusstsein bei den wirtschaftspolitischen Verantwortungsträgern dafür gewachsen, dass staatliche Eingriffe umfassenden Evaluationen unterzogen werden sollten (vgl. Brachert et al. 2015). Gegenstand ist die Beantwortung der Frage, ob ein Programm eine (kausale) Wirkung auf ex ante bestimmte ökonomische Zielvariablen entfaltet (Effektivität) und ob die Fördermittel tatsächlich in die beste Verwendung fließen (Effizienz). Das Programmmanagement der GRW nimmt diesbezüglich zweifelsohne eine Vorreiterrolle in Deutschland, ein, auch wenn viele Fragen noch nicht abschließend beantwortet sind (vgl. WissBeirat BMWi 2013 und 2015).
Von 1991-2016 setzte der Freistaat Thüringen GRW-Mittel im Umfang von ungefähr 9,5 Mrd. Euro ein. In den 1990er Jahren betrug das jährliche GRW-Volumen noch zwischen rund 300 und knapp 900 Mio. Euro. Seit Ende der 1990er Jahre – mit Ausnahme der Zeit der Wirtschafts- und Finanzkrise zwischen 2008 und 2013 – ist der Umfang der GRW-Mittel kontinuierlich abgeschmolzen. Im Jahr 2016 wurden „nur“ noch 157 Mio. Euro an GRW-Mitteln im Freistaat Thüringen eingesetzt. Dies bedeutet, dass die Höhe der Anreize, die heute mit der GRW gesetzt werden können, geringer ist.
Nach einem bedeutenden Anstieg der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit im Gefolge der Wiederherstellung der Deutschen Einheit ist der Aufholprozess Ostdeutschlands seit Mitte der 1990er Jahre ins Stocken geraten. Neuere Untersuchungen zur wirtschaftlichen Entwicklung in den neuen Ländern weisen darauf hin, dass der Aufbau eines modernen Kapitalstocks (welcher im Fokus der GRW steht) und die Reallokation von Ressourcen von weniger produktiven Bereichen in Bereiche mit höherer Produktivität – die den Aufholprozess in der ersten Phase maßgeblich getrieben haben – für den weiteren Angleichungsprozess nur wenig zusätzliche Impulse setzen können. Dagegen spielen in der nächsten Phase des Aufholprozesses Humankapital und Innovationen die entscheidende Rolle (vgl. Brautzsch et al. 2016).
Vor diesem Hintergrund ist die ausgeschriebene Studie angelegt. Sie zielt darauf ab, den Einsatz der GRW-Mittel ex post vor dem Hintergrund der wirtschaftlichen Entwicklung und der Zielsetzungen der GRW und der Förderpolitik des Thüringer Ministeriums für Wirtschaft, Wissenschaft und Digitale Gesellschaft (TMWWDG) zu analysieren, und konkrete Empfehlungen für die Weiterentwicklung und künftige Ausrichtung der Thüringer GRW-Förderung und der sie begleitenden Programme Thüringen-Invest sowie Thüringen-Dynamik zu geben. Die nächste bedeutende Änderung wird die Anpassung der Förderhöchstsätze der prä-definierten C-Fördergebiete an diejenigen der nicht prä-definierten (vornehmlich in Westdeutschland beheimateten) C-Fördergebiete sein (Absenkung der Förderhöchstsätze um 5 Prozentpunkte; vgl. Leitlinien für staatliche Beihilfen mit regionaler Zielsetzung 2014 – 2020 – Regionalleitlinien [RLL] [ABl. C 209 vom 23.7.2013, S. 1]).
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Der demographische Wandel und kommunale Investitionen
Martin Altemeyer-Bartscher, Reint E. Gropp, Peter Haug
IWH Online,
Nr. 1,
2017
Abstract
Die Investitionstätigkeit der Kommunen in Deutschland hängt im Wesentlichen von der örtlichen Finanzkraft ab und weist daher eine erhebliche räumliche Streuung auf. Doch gewisse regionale Unterschiede bei den Investitionen sind durchaus angemessen, wenn man die zukünftigen Nutzungsintensitäten der überwiegend langfristig angelegten Infrastrukturausstattung berücksichtigt. Da vor allem dort mehr investiert wird, wo die Nutzungsintensität in den kommenden Jahren wächst, fallen die regionalen Unterschiede bei den kommunalen Investitionsausgaben nicht so stark ins Gewicht. Die Gefahr, dass Kommunen mit geringer Ertragskraft in einen Teufelskreis geraten, in dem ausbleibende Investitionen primär einen Verlust an Standortattraktivität verursachen, scheint – wenn überhaupt – nur in Einzelfällen gegeben. Hingegen ist vielerorts eine Trägheit bei der Anpassung der Investitionen an eine neue demographische Situation zu beobachten. So investieren einige finanzstarke, schrumpfende Kommunen im Hinblick auf die abnehmenden Nutzungsintensitäten relativ viel in ihre Infrastruktur, währenddessen zahlreiche wachsende Orte ihre Kapazitäten unzureichend erweitern. Investitionszuschüsse sollten weniger an die gegenwärtige Bevölkerung, sondern vielmehr an die erwartete zukünftige Bevölkerungsentwicklung gekoppelt werden. Damit könnte die Effizienz der kommunalen Investitionen deutlich erhöht werden.
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04.12.2012 • 38/2012
INNO-KOM-Ost: Wirksame Unterstützung der Industrieforschung in Ostdeutschland – auch ein Modell für den Westen!
Das technologieoffene Programm des BMWi zur „FuE-Förderung gemeinnütziger externer Industrieforschungseinrichtungen in Ostdeutschland – Innovationskompetenz Ost (INNO-KOM-Ost)“ trat am 1. Januar 2009 in Kraft. Die drei Förderlinien „Vorhaben der Vorlaufforschung“, „marktorientierte Forschungs- und Entwicklungsvorhaben“ und „Investitionszuschuss technische Infrastruktur“ zielen auf die Unterstützung der innovativen Leistungsfähigkeit der gemeinnützigen externen Industrieforschungseinrichtungen (IFE) in Ostdeutschland. Diese transferieren ihre Forschungsergebnisse in die ostdeutsche Wirtschaft, um insbesondere die Innovationsfähigkeit von kleinen und mittleren Unternehmen (KMU) zu verbessern. Im Zeitraum von 2009 bis 2011 wurden 610 FuE-Projekte mit einer Gesamtsumme von rund 173 Mio. Euro gefördert. Das Institut für Wirtschaftsforschung Halle (IWH) und das Zentrum für Europäische Wirtschaftsforschung (ZEW) haben die Wirksamkeit, Effizienz und Transparenz der Förderung untersucht – mit folgenden Ergebnissen: Das Programm erreicht seine Zielgruppe umfänglich, die Mitnahmeeffekte sind marginal. Die geförderten Projekte weisen deutliche Verwertungserfolge auf. Die Effizienz der eingesetzten Mittel ist erheblich. Mit einem Euro an Fördermitteln wird ein Mehrfaches an Umsatzerlösen und Kosteneinsparungen erzielt, sowohl in den IFE selbst als auch in den kooperierenden Unternehmen. In den Unternehmen sind die Umsatzerlöse und Kosteneinsparungen sogar noch höher als in den IFE selbst. Das IWH empfiehlt, die Förderung mindestens bis zum Jahr 2019 weiterzuführen, da die strukturellen Nachteile der ostdeutschen Wirtschaft fortbestehen werden.
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Federal grants for local development to stop economic decline? – Lessons from Germany
Peter Haug, Martin T. W. Rosenfeld
Consequences of the International Crisis for European SMEs – Vulnerability and resilience. Routledge Studies in the European Economy, Routledge,
2012
Abstract
Der Beitrag untersucht - theoretisch und empirisch - die Angebotseffekte der öffentlichen Investitionen, die im Rahmen des im Jahr 2009 gestarteten „Konjunkturpakets II“ (genauer: das darin enthaltene sog. „Zukunftsinvestitionsgesetz“) gefördert wurden. Im theoretischen Teil des Beitrags werden die verzerrenden Effekte von Investitionszuweisungen auf die Bereitstellung von öffentlichen Kapital und die örtliche Wirtschaftsentwicklung behandelt. Entsprechend der theoretischen Literatur zur effizienten Bereitstellung von öffentlichen Gütern, zu öffentlichen Vorleistungsgütern und Wachstum haben zweckgebundene Investitionszuweisungen diverse negative allokative Effekte: Erstens führen sie zu einer Verzerrung der relativen Faktorpreise für die Kommune, was wiederum übermäßig große Bestände an öffentlichem Kapital und eine Pareto-ineffiziente Bereitstellung von öffentlichen Gütern begünstigt. Zweitens können langfristig wachstumsfördernde Wirkungen durch schuldenfinanzierte öffentliche Investitionen nur für öffentliche Vorleistungsgüter erwartet werden, die entweder die Produktivität des privater Unternehmen direkt steigern oder indirekt über eine Steigerung der Faktorproduktivität wirken, vor allem über eine Erhöhung des Bestandes an Humankapital. Im empirischen Teil konnten trotz des jüngsten Anstiegs der kommunalen Investitionen mittels Regressionsanalyse kein Zusammenhang mit den gewährten KPII-Mitteln für Sachsen belegt werden. Weiterhin erwiesen sich die Finanzkraft der sächsischen Kommunen und die Höhe der erhaltenen KPII-Zuweisungen als voneinander unabhängig. Insgesamt können aufgrund der Konzentration der Fördermittel auf öffentliche Konsumgüter anstelle von öffentlichen Vorleistungsgütern nur marginale Wachstumseffekte von den geförderten Investitionen für die Zukunft erwartet werden.
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Wirkung kommunaler Investitionen in die Tourismusinfrastruktur am Beispiel Sachsens
Albrecht Kauffmann
Jahrbuch für Regionalwissenschaft,
Nr. 1,
2011
Abstract
Nach 1990 erfolgten in allen Neuen Ländern der Bundesrepublik Deutschland massive Investitionen in die touristische Infrastruktur. Dabei wurden sowohl das Ziel der Erhaltung bzw. Wiedererlangung der Wettbewerbsfähigkeit traditioneller Tourismusgebiete als auch die Unterstützung eines dienstleistungsorientierten Strukturwandels in de-industrialisierten Regionen verfolgt. Ein Großteil dieser Investitionen wurde aus Mitteln des Programms der Gemeinschaftsaufgabe zur Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur, insbesondere der kommunalen wirtschaftsnahen Infrastruktur (GA-Infra) gefördert. Der vorliegende Beitrag untersucht die Wirkung derart geförderter Investitionen in die touristische Infrastruktur auf die Beschäftigung im Gastgewerbe in Sachsen auf der Ebene der Kommunen. Dabei zeigt sich, dass für bestimmte Investitionsarten für den Zeitraum von 2000 bis 2007 tatsächlich eine positive Korrelation mit der Entwicklung im Gastgewerbe bestand. Diese ist jedoch an bestimmte Voraussetzungen gebunden, z. B. das Vorhandensein komplementärer Faktoren und einer bereits bestehenden touristischen Tradition.
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Investitionszuschüsse: Überregionalen Absatz als Förderkriterium beibehalten?
Mirko Titze, Lutz Schneider
Wirtschaft im Wandel,
Nr. 11,
2010
Abstract
Seit dem Jahr 1969 wird in der Bundesrepublik Deutschland das Förderinstrumentarium der Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur“ angewendet. Konkret werden in strukturschwachen Regionen förderwürdige Unternehmen mit Investitionszuschüssen unterstützt, die dazu dienen sollen, nachhaltige wirtschaftliche Aktivitäten dieser Unternehmen zu initiieren. Sichergestellt werden soll dies insbesondere mit Hilfe der Bedingung, dass das Unternehmen über den so genannten überregionalen Absatz zusätzliche Einkommensströme in der strukturschwachen Region auslöst. Mit der Herstellung der Deutschen Einheit im Jahr 1990 wurde dieses Instrumentarium zu einer der wichtigsten Maßnahmen im Rahmen des „Aufbau Ost“. Wegen ihrer nach wie vor bestehenden besonderen strukturellen Schwächen genießen heute im Wesentlichen die Neuen Länder den Fördergebietshöchststatus bei der Gemeinschaftsaufgabe. Nach nunmehr 20 Jahren Anwendung in den Neuen Ländern wird die Zukunft dieses Förderinstrumentariums dennoch kontrovers diskutiert. Zur Debatte steht eine Abkehr vom Kriterium des überregionalen Absatzes. Die Befürworter der Abschaffung erhoffen sich davon, dass die Förderung dann einer breiteren Schicht von Unternehmen – insbesondere den kleineren und mittleren – zugutekäme. Auch wäre man weniger abhängig von der Weltkonjunktur, die im internationalen Exportgeschäft ein durchaus beachtliches Risiko darstellen kann. Alles in allem könnten dadurch die regionalen Kräfte gestärkt werden, auch in dem Sinne, dass über neue „regionale Identitäten“ der Selbstverbrauch regionaler Produkte und damit Einkommens- und Beschäftigungskreisläufe angeregt würden. Der vorliegende Beitrag arbeitet demgegenüber heraus, warum eine Abkehr von diesem Förderkriterium nicht erwogen werden sollte. Insbesondere in Regionen mit Einwohnerrückgang und alternder Bevölkerung ist der überregionale Absatz unabdingbar, um die regionale Kaufkraft zu stabilisieren und nicht zu einer ausschließlich transferabhängigen Wirtschaft zu werden. Zudem zeugt überregionaler Absatz von der Fähigkeit, im überregionalen Wettbewerb – auch im Sinne innovativer Aktivitäten – bestehen zu können. Das wohl wichtigste Argument aber dürfte in der Anbindung an überregionale Wissensströme liegen, mit denen „Lock-in“-Effekte vermieden werden können.
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