In der Debatte um die Neuordnung der Bund-Länder-Finanzen wird gegenwärtig vermehrt über eine Erweiterung der Steuerautonomie auf Länderebene diskutiert.  Insbesondere wird vorgeschlagen, den Ländern ab dem Jahr 2020 das Recht einzuräumen, einen Zu- bzw. Abschlag auf bestimmte Steuerarten zu erheben. Um einen erheblichen Umstellungsaufwand bei einer Reform zu vermeiden, soll jedoch die Bemessungsgrundlage der betreffenden Steuerarten weiterhin bundeseinheitlich festgelegt werden. 

Sowohl die Befürworter als auch die Kritiker dieses Reformvorschlags heben im Kern zwei Aspekte hervor, die bei einer Erweiterung der Ertragshoheit für die Länder eine wesentliche Rolle spielen. Erstens würde den Ländern durch eine flexible Ländersteuer ein zusätzlicher Gestaltungsspielraum auf der Einnahmeseite des Landeshaushalts eröffnet. Zweitens hätten länderspezifische Steuerzuschläge sowohl bei Marktentscheidungen als auch im politischen Wettbewerb im Vergleich zu anderen finanzpolitischen Größen eine höhere Sichtbarkeit (Salienz).

Die Befürworter dieser Reformoption bemängeln, dass die Landesregierungen zurzeit kaum Möglichkeiten haben, auf die örtliche Steuerlast einzuwirken. Tatsächlich können die Landesregierungen die örtliche Steuerlast (mit Ausnahme der Grunderwerbssteuer) lediglich durch die kollektive Mitbestimmung über die bundesrechtliche Steuergesetzgebung im Bundesrat oder durch die Pflege der örtlichen Steuerbasis (über die in Länderverantwortung liegende Steuerverwaltung) mitbestimmen. Die Befürworter sehen in den größeren finanzpolitischen Gestaltungsspielräumen und der gesteigerten Salienz finanzpolitischer Maßnahmen die Möglichkeit, das Angebot an öffentlichen Leistungen in den verschiedenen Ländern besser auf die regionalspezifischen Präferenzen abzustimmen und zudem ein höheres Maß an politischer Transparenz und fiskalischer Äquivalenz zu erreichen.

Die Kritiker eines Steuerzuschlags weisen hingegen darauf hin, dass ein interregionaler Wettbewerb mittels gut sichtbarer steuerlicher Maßnahmen eine zusätzliche Quelle für Reibungsverluste im Föderalismus darstellen kann. Sie sehen zudem die Gefahr eines Wettbewerbs mit ungleichen Startvoraussetzungen, der sich für die finanzschwachen Länder nachteilig entwickeln könnte.

In diesem Beitrag, der auf einem kürzlich erschienenen IWH-Diskussionspapier basiert,  wird untersucht, inwiefern durch einen Länderfinanzausgleich mit hinreichend hohen Ausgleichsraten die Vorbehalte der Kritiker eines Zuschlagsrechts ausgeräumt werden können. Dabei wird deutlich, dass die Vorteile einer erweiterten Steuerautonomie unter bestimmten Umständen auch bei einem hohen Ausgleich von Finanzkraftunterschieden erhalten bleiben.

Es ist daher plausibel, dass die Landesregierungen die Grenzbelastungen als eine Art Steuer auf Steueraufkommen begreifen und daher die Pflege der örtlichen Steuerbasis nicht unbedingt in den Mittelpunkt der Landespolitik stellen. Einige Studien liefern empirische Evidenz für diese These. 

Allerdings wird eine wesentliche Reduktion der Ausgleichsraten des Finanzausgleichs zur Steigerung der Eigenverantwortung in den Reformverhandlungen wohl nicht ernsthaft in Erwägung gezogen. Ein Absenken der Ausgleichsintensität könnte die finanzschwachen Länder möglicherweise erheblich treffen und dadurch den in der Schuldenbremse ab dem Jahr 2020 vorgeschriebenen flächendeckenden strukturellen Ausgleich der Landeshaushalte gefährden. Da sich die Schuldenbremse im deutschen Finanzföderalismus noch etablieren muss, sollten die notwendigen Konsolidierungsanstrengungen in den Ländern unter realistischen Szenarien erfüllbar sein. Auch in dieser Hinsicht ist einer Substitution von Zuweisungen des Finanzausgleichs durch Mehreinnahmen, die durch Steuerzuschläge erreicht werden, eine Grenze gesetzt.

Durch die erweiterte Ertragsautonomie verfügen die Landesregierungen zudem über eine zusätzliche strategische Größe im interregionalen Standortwettbewerb. Die Einführung eines Zuschlagsrechts dürfte jedoch nicht, wie oft befürchtet, zu einem interregionalen Standortwettbewerb mit extremen Auswüchsen führen. Betrachtet man nämlich die Wechselwirkungen zwischen der lokalen Steuerpolitik und dem Länderfinanzausgleich, so wird deutlich, dass durch die hohen Ausgleichsraten die fiskalischen Externalitäten zum Teil korrigiert werden.