Bislang beinhalten die meisten „Evaluationen“ wirtschaftspolitischer Maßnahmen eine reine Vollzugskontrolle. Dabei wird lediglich geprüft, ob die Maßnahmen nach den vorgegebenen Regeln durchgeführt worden sind. Die Herstellung eines ursächlichen Zusammenhangs zwischen einer wirtschaftspolitischen Maßnahme und dem gewünschten Ziel können bloße Vollzugskontrollen allerdings nicht leisten. Es ist daher wichtig und richtig, dass die deutschen Ökonominnen und Ökonomen der Überprüfung der Effektivität und Effizienz von (wirtschafts-)politischen Interventionen jüngst eine verstärkte Aufmerksamkeit gewidmet haben.

Wirtschaftsprozesse folgen komplexen Abläufen, die sich selten präzise vorhersagen lassen. Die Implementierung von wirtschaftspolitischen Eingriffen kann daher nur nach dem Trial-and-Error-Verfahren funktionieren. In Deutschland finden sich sowohl im Grundgesetz als auch im Haushaltsrecht Formulierungen, mit denen die Politik angehalten wird, kontinuierlich und möglichst realitätsnah zu überprüfen, ob ein „Error“ vorliegt. Wissenschaftliche Methoden können hierzu einen wichtigen Beitrag leisten.

Wirkungsanalysen sollen eine Verbindung zwischen den staatlichen Interventionen und vorgegebenen Zielen herstellen. Die Grundidee moderner empirischer Verfahren der Wirkungsanalyse ist die Schaffung einer „kontrafaktischen Situation“: Es wird dabei die Frage gestellt: Was wäre geschehen, wenn es die staatliche Intervention nicht gegeben hätte? Der Unterschied zwischen tatsächlicher und kontrafaktischer Situation ist der Effekt der staatlichen Intervention. Um die kontrafaktische Situation herzustellen, werden geeignete Untersuchungsdesigns (z. B. natürliche Experimente) oder ökonometrisch-statistische Verfahren angewendet. 

Das IWH-CEP koordiniert zurzeit eine Pilotstudie zur Evaluierung der Investitionsförderung. Gegenstand der Studie sind Investitionszuschüsse, die im Rahmen der Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur“ (GRW) ausgereicht werden. Deutschlandweit betrug die Höhe der GRW-Zuschüsse im Jahr 2014 1,2 Mrd. Euro.

Mit den Mitteln der GRW werden gewerbliche Investitionen und wirtschaftsnahe Infrastrukturinvestitionen unterstützt. Im gewerblichen Bereich sind Betriebe förderfähig, die überregionale Absätze tätigen. Die geförderten Infrastrukturinvestitionen ergänzen die gewerblichen Investitionen und umfassen Gewerbe- und Industriegebiete, unternehmensbezogene Verkehrs-, Ver- und Entsorgungsinfrastrukturen sowie Fremdenverkehrsinfrastrukturen.

Die GRW soll helfen, dauerhafte und hochwertige Arbeitsplätze zu schaffen und zu sichern, um strukturschwachen Regionen die Chance zu geben, Anschluss an die allgemeine Wirtschaftsentwicklung zu halten und nicht dauerhaft zurückzufallen.  

Die Pilotstudie bezieht sich auf die GRW-Bewilligungen in Sachsen-Anhalt in der Periode von 2007 bis 2013. Die Analysen werden auf Basis einer Verknüpfung der GRW-Daten mit der Beschäftigtenstatistik der Bundesagentur für Arbeit durchgeführt (vgl. Abbildung 2). Der Forschungsansatz beruht auf einem Regressions-Diskontinuitäts-Design. Diese Methode nutzt eine Sprungstelle in der Förderintensität aus. Nach Betriebsgrößen gestaffelt erhalten kleine Unternehmen höhere Fördersätze als mittlere und große Unternehmen. Die Betriebsgrößenklasse orientiert sich an der Mitarbeiterzahl. Die Schwelle von kleinen zu mittleren Unternehmen liegt bei 50 Mitarbeitern, die von mittleren zu großen bei 250 Mitarbeitern. Die Idee besteht darin, dass sich vor der Intervention Unternehmen mit 49 Mitarbeitern nicht signifikant von denen mit 51 und solche von 249 nicht von denen mit 251 Mitarbeitern unterscheiden dürften. Der Unterschied in der Zielvariablen – in diesem Fall dem Beschäftigtenwachstum – lässt sich dann einzig auf den Unterschied in der Förderintensität zurückführen. Ist kein Unterschied zu beobachten, hat das Unternehmen mit dem höheren Fördersatz die Differenz lediglich „mitgenommen“

Eine bloße Evaluation der Effekte auf Betriebsebene greift allerdings zu kurz. Da es sich bei der GRW um ein Instrument der Regionalpolitik handelt, sind Wirkungen auf der regionalen Ebene von besonderem Interesse. Ein zweites Teilprojekt innerhalb dieser Pilotstudie analysiert daher die regionalen Wirkungen für die Periode von 2007 bis 2013. Zur Anwendung kommt die gleiche Identifikationsstrategie – ausgenutzt wird diesmal der Fördergebietsstatus von Regionen. Dieser wird auf der Basis eines zusammengesetzten Indikators (Score) bestimmt. Die Regionen werden nun beginnend mit dem niedrigsten Score der Reihe nach sortiert. Die EU hat den Anteil der Bevölkerung, der in Fördergebieten lebt, auf 42% (gemessen an der Bevölkerung in den EU-25-Mitgliedsländern) begrenzt. In Deutschland liegt die Förderschwelle in der untersuchten Periode bei einem Score von 100,02. Regionen mit einem niedrigeren Score sind förderfähig, Regionen mit einem höheren Score sind nicht förderfähig. Die Identifikation des kausalen Effekts der Förderung beruht auf der Idee, dass sich Regionen mit einem Score knapp über oder unter der Förderschwelle nicht systematisch unterscheiden. Unterschiede in der Ergebnisvariable können dann einzig auf die Förderung zurückgeführt werden. Gegenüber der Analyse auf betrieblicher Ebene bietet die Untersuchung auf regionaler Ebene den Vorteil, dass nicht nur die Entwicklung der Beschäftigung als Zielvariable zur Verfügung steht, sondern auch Größen wie die Bruttowertschöpfung und die Produktivität.

In Deutschland gibt es einen hohen Bedarf an der Analyse wirtschaftspolitischer Eingriffe. Die Forschung steht vor der Herausforderung, entsprechende Daten und Kenntnisse der Förderprozesse für solche Analysen vorzuhalten. Dies wird nicht ohne eine enge Kooperation zwischen Wissenschaft, Politik und Administration gelingen.

Am IWH wurde mit dem Zentrum für evidenzbasierte Politikberatung (IWH-CEP) eine Einrichtung etabliert, in der systematisch die Voraussetzungen – vor allem in der Erschließung administrativer Daten – für die Anfertigung solcher Studien geschaffen werden. Eine weitere Kernaufgabe dieser Einrichtung ist der Transfer von Ergebnissen in die Öffentlichkeit.

Erste Erfahrungen aus einem Pilotprojekt in Zusammenarbeit mit dem Ministerium für Wissenschaft und Wirtschaft sowie der Investitionsbank Sachsen-Anhalt verdeutlichen am Beispiel der Investitionsförderung, wie sich mit Hilfe geeigneter Evaluationsdesigns kausale Effekte auf betrieblicher und regionaler Ebene identifizieren lassen. Das große Ziel bleibt allerdings, nicht nur Aussagen über die Wirkungen, sondern auch über die Effizienz der Förderung zu treffen. Letztlich ist die Frage zu beantworten, ob ein Euro in der Investitionsförderung oder in anderen Politikfeldern zu besseren Ergebnissen führt.